Impeachment Especial - O Tripé da Denúncia (Parte III)

Não poderiam ser feitos decretos suplementares ao orçamento sem autorização do Congresso Nacional

Em pleno ano de campanha eleitoral, e antes mesmo disso, o Tesouro Nacional vinha encontrando dificuldades para arcar com os compromissos previstos no Orçamento da União especialmente no tocante ao pagamento dos programas sociais. Para contornar esta situação obrigou as instituições financeiras controladas pelo governo, sobretudo a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil, a pagar as dívidas do governo sem repassar o dinheiro, no que ficou conhecido como "pedaladas fiscais", numa alusão ao drible do futebol eternizado pelo Robinho. Mas este artifício ainda não adiantou. O que deu ensejo ao terceiro pilar que alicerça a denúncia contra a Presidente Dilma.

Lei 1.079/50 (Lei de Responsabilidade Fiscal)Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:
6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos:
1) ordenar despesas não autorizadas por lei ou sem observância das prescrições legais relativas às mesmas;
2) Abrir crédito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais;

Art. 167 [da Constituição Federal]. São vedados:
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

As "pedaladas" criaram a falsa impressão no mercado de que o Tesouro teria dinheiro sobrando. Os valores que não eram repassados às entidades financeiras, as operações de crédito não eram contabilizadas, e ainda assim a deterioração da economia dava sinais de não ceder. Isso obrigou a Presidente a assinar decretos não numerados para abertura de créditos suplementares a fim de cobrir os buracos que surgiam no Orçamento aqui e ali. Onde faltava dinheiro para alguma ação ela emitia crédito para cobrir as despesas. Acontece porém que o Orçamento da União é considerado um bem público e não pode ser aditado sem o expresso conhecimento do Congresso Nacional.

O Congresso Nacional é o responsável por votar e aprovar a proposta de Orçamento que o Executivo envia a cada ano. De uma maneira geral, o Executivo precisa discriminar quanto pretende arrecadar, quanto deve gastar e onde vai ser aplicado o dinheiro. Com base nos dados enviados pelo Governo, o Congresso pode aprovar, rejeitar ou mesmo ressalvar o Orçamento da União. Geralmente o Legislativo não impõe maiores sanções à proposta do Executivo. No entanto, uma vez votado e aprovado o Orçamento, o Governo não pode mais alterá-lo, a não ser com o conhecimento e a expressa autorização da Câmara e do Senado. O Legislativo é constitucionalmente o órgão fiscalizador das ações do Executivo e o guardião da metas orçamentárias estabelecidas.

É importante que se esclareça que o decreto de suplementação orçamentária em si é um instrumento legítimo do Executivo, desde que não se altere sensivelmente as metas acordadas no estabelecimento do Orçamento. No caso de uma despesa extra que não estava prevista no Orçamento, se o Executivo entender que pode cobri-la sem alterar o que ficou estabelecido, ótimo. Ele pode emitir créditos sem necessidade da aprovação do Congresso

Leia a série completa:

O Tripé da Denúncia (Parte I)

O Tripé da Denúncia (Parte II)

O Tripé da Denúncia (Final)

Suponhamos que o Orçamento preveja um superávit de 2%. Se o executivo entender que os decretos podem ser emitidos sem alterar esta meta, ele é permitido. Mas se os decretos vão alterar esta previsão, precisa ter a autorização do Congresso. Senão o compromisso do Executivo para com o Legislativo não valeriam nada. Se o Legislativo entender as razões de quem conduz a economia e aprovar a suplementação, a meta pode ser rebaixada e os decretos passam a estar vinculados a nova expectativa.

Quando o Executivo altera o Orçamento sem a imprescindível autorização do Legislativo, mudando a expectativa orçamentária, isso é entendido como uma afronta a lei. Assim fica caracterizado o crime de responsabilidade uma vez que a a Lei 1079/50 contempla a lei do Orçamento. No caso presente o país atingiu a meta por um detalhe técnico. O Congresso aceitou rebaixar a meta. Mas quando isso aconteceu os decretos já haviam sido emitidos sem autorização. Pode-se argumentar que não foram os decretos que alteraram a meta, mas isso se torna inaceitável na medida em que existiram os decretos de suplementação e a meta foi rebaixada. É uma questão de dedução lógica, como somar dois mais dois.